两次鸦片战争以后，清廷重臣以及地方督抚痛感举办近代工业的紧迫。而清军与太平军旷日持久的作战，更是构成持续消耗。两大因素促进了清王朝官办工业的起步。

主导官办工业的官员包括李鸿章、恭亲王弈䜣、曾国藩、左宗棠、崇厚、丁日昌。最初的工厂当然服务于兵事，制造火器、弹药、轮船。当然，李鸿章等人也意识到近代民生工业产品不仅具有广阔的市场前景，而且也能切实增强清廷的财税基础。

如我国台湾地区的历史学家、“中央研究院”院士张玉法所著的《近代中国工业发展史：1860-1916》一书中所指出的那样，兴办近代军事工业在当时面临的阻力相对较小，但举办民用工业则迎来了很多争议。反对者很清楚地意识到了依托于近代技术制造的民用商品，必然倾覆手工制品。中国传统农业经济秩序包括农耕，还有手工织造，清王朝中后期迎来了国内人口爆发式增长，人均耕地已经不断缩水，如果仅仅依靠耕地，农村家庭将变得无以为继。这就意味着，农村剩余劳动力将被迫转移到城镇、城市，从农民阶级变成城市无产阶级，服务于工业化。

但当时的问题是，无论是官办还是民办，近代民用工业迟迟缺席，但外国工业流水线走下的产品却在源源不断流入中国，这加速了当时中国各地传统经济秩序走向崩溃。

19世纪晚期尤其是甲午中日战争失败后，官办工业中的民用工业才开始大规模铺开。《近代中国工业发展史：1860-1916》书中就此对清末的官办工业进行了量化分析，包括官办工业的工厂总数、类别、兴办频度、地理分布、资本、原料、技术、动力、技术等指标。书作者指出，1903年前，官办的民生工业与国防工业一样，一般由具有远见的督抚倡办。而在1903年后，清廷设立商部和农工商部，则加快了这一进程。

书中谈到，清末的官办工业分为两类，一种不以营利为目的，每年以定额的或不定额的公款作开支，所造物品拨给公用；另一种是希望通过产品的销售收回成本，包括部分官办国防工业企业以及民用企业。企业创办经费大多来自于海关拨款，或者钦定征收的部分厘金。比如江南制造局从1867-1904年，就获得了2764万多白银拨款。书作者指出，清末时期，清廷和各地为兵工厂以及民用工业拨付了大量的经费，这是不容否认的，一些历史研究者倾向于否定这方面的建设投入，确属不公允之论。当然，书作者也指出，相较于同时期日本兵工业和官办民用工业，中国近代官办工业的经费保障不够充足。这显然在相当程度上影响了清末富国强兵目标的实现。

为了办好官办兵工厂，清代晚期竭力效仿英德等列强，积极开发煤、铁。书中详细介绍了地方督抚配合兵工厂而经办大量煤铁的经历。比如，李鸿章在开办江南制造局后，就一再奏请在多地开办煤矿和铁矿。张之洞等其他督抚也因循了这类方式。随着煤铁开发，这也为部分官办民生工业以及民办工业提供了切实的支持。

《近代中国工业发展史：1860-1916》书中还谈到了清廷和地方督抚为促进官办工业发展，引进海外机器设备，以及创办实务人才的情况。至于官办工业的产品走向，军工产品当然直接供应各地清军。书作者指出，清代晚期的官办兵工厂的产品初期质量尤为低劣，但后来逐渐改善，最终也能较好地满足一线需要。

如书作者总结谈到的那样，清末官办工业只有点滴的突破，没有持续的发展。书作者归纳了五点原因，包括缺乏技术方面的领导人才，没有全国性的统一计划，生产条件的不良，人事管理的失当，急功近利的影响。

实际上，很多原因归拢在一起，也就是当时的官办工业的运行发展情况，主要取决于地方督抚对洋务开发的认知程度，以及具体督抚个人对地方的实际掌控，这决定了地方督抚能够采取怎样的重视和资源支持。如果地方督抚对于洋务开发，尤其是开发经营周期很长的兵工厂和民用工业缺乏足够的耐心，仅仅是因为取悦清廷决策者，以及跟风进行开发，这类项目往往缺乏稳定持续的政策和资金支持，很容易因为各种因素而停摆。不仅如此，如书作者所指出，包括李鸿章在内，当时热切支持工业开发的地方督抚对于近代工业的理解远远不足，官办工业能否办好很多时候纯属侥幸，也就是任用的经办、督办人才是否懂行，是否具有公心，是否能够以开阔的胸怀对待西洋传来的知识以及聘自外国的专门人才，又是否能尊重和大胆使用本国实务学堂培养的技术人才等。

所评图书：

书名：《近代中国工业发展史：1860-1916》

作者：张玉法

出版社：广西师范大学出版社

出版日期：2026年3月