行政负担可以被理解为政府监管、公共服务等行政行为，与公民交互过程中，由后者承担的成本。无论是中国、美国，还是其他国家，行政负担都普遍存在。

行政负担是难以避免的，一般而言，会出于合法目的而设立并延续。比如，一个公民申请办理出国手续，或户口登记，或工商登记，或税务申报，或申请失业金，都需要填报相关个人信息，如果填报有误，会被纠正并要求重新填报。这个公民在这个过程中需要承担时间成本，包括行政机关窗口服务能力受限所带来的轮候、等候成本，还有就是经济成本，此外因为公民的识字能力、理解能力等的不同，会影响填报、办理的速度，这些都可以理解为行政负担。

虽然叫做行政负担，但我们很清楚这是中性的。因为从道理上来讲，行政机关受经费、人力、执行能力所限，不可能全天候、无限制地实时接纳所有申请者的所有申报事项。如上所述，公民填报信息本身也可能出错。

行政负担很多情况下被人们自然归类于“繁文缛节”。美国政治学家、密歇根大学社会政策教授帕梅拉·赫德、唐纳德·P.莫伊尼汉在其所著的《行政负担：制定政策的其他手段》一书中就谈到，我们需要全面地理解行政负担，也要理解国家的利益，行政审查、公共服务审查环节并不自然等于繁文缛节，规则本身就会产生合规负担。

这也意味着，尽管行政负担天然不受民众欢迎，在很多国家也会经常出现政府推动进行行政监管和公共服务环节的简化改革，但行政负担并没有因此消失了，而是转移了，或者转移给政府办事成员，要求其担负更多的主动、快速审查责任，并承担监管、审批、服务过程责任；要么则放纵监管和公共服务环节的道德风险。

《行政负担：制定政策的其他手段》这本书指出，行政负担规范定义是，公民在与政府互动过程中所经历的学习、心理、合规成本。学习成本对人们是否参与福利的影响，已通过多种方式进行推断，比如社会保险、职业培训、食品券等服务项目，申请对象往往需要按照自己对于政策的学习理解来判断自己是否具有申请资格。很显然，教育程度比较低或者存在语言障碍的对象，必然会因为学习成本太高，甚至放弃申请公共福利，以及有利于自己的监管、审批政策。因而在这个层面上，政府应当在能力范围内，应用新技术，充分调动人手，与非营利组织合作等，设法帮助部分公民克服学习成本。

书中指出，合规成本本身也可以降低。因为这虽然本身是政府执行能力、财力、人力等因素受限所形成的办事门槛，但在实际的行政事务中，许多公共部门会基于自利性，悄然提高合规成本，比如曾申请过某些福利的公民，在较短时限内再次申请原本无需再次核验资质，无需提交全部申请材料，但有的公共部门会通过提高合规要求的方式，抬高办事门槛，让部分申请对象望而生畏。美国特朗普政府在拆分奥巴马时期出台的《平价医疗法案》过程中，就显著地提高了申请对象的学习和合规成本。

所谓心理成本，指的是办事对象在接受监管、申请福利等过程中，因为难以把握办事时限、不清楚办事尽职申报要求等而陷入的自主权丧失心理低迷状态。有些监管、福利项目会提出申请对象事实上被污名化的要求，比如美国的营养援助计划，因公示名单必然意味着申请对象的社会评价降低，因而部分申请者放弃这方面需求。

《行政负担：制定政策的其他手段》书作者还提醒指出，申请对象与行政对象互动，会频繁感受到贬低性的、侵犯性的、指令性的要求，比如一些国家的援助部门会要求财务破产的对象以参加金融知识课程为条件，这传递的信息就是政府认为其财务困境是因为错误的选择造成的。在美国一些州，要求申请食品券的公民接受药物检测，甚至要提交同居者收入状况等信息。

书中提到美国联邦和各州对于女性堕胎赢得合法许可，以及申请保险的不同限制。通过禁止私营保险（11个州），提高申请对象的学习成本、合规成本；记录强奸、乱伦、生命风险以使用健康保险，来大幅提高女性被记录这些信息的心理和合规成本；通过等待期要求（27个州）、怀孕特定阶段必须在医院堕胎（19个州），均提高合规成本，等等。值得一提的是，美国一些州对于女性堕胎通过大幅增加行政负担的成本，创造出政治和社会层面上强有力的污名语境。

这本书还专门提到，行政负担会明显影响民众的政治参与。美国民主党在地方选举中常常主张简化投票程序，降低相关的行政负担，但共和党则主张严格审查公民资质，更加完整地履行诸如英语测试等要求，以排除非法移民——非法移民更可能投票给移民政策更宽容的民主党阵营。随着数字时代的到来，共和党阵营更加激烈地主张校验和清算基于数字技术应用的选民欺诈行为，民主党阵营则持相反意见。

书名：《行政负担：制定政策的其他手段》

作者：（美）帕梅拉·赫德、唐纳德·P.莫伊尼汉

译者：杨丹

出版社：格致出版社、上海人民出版社

出版日期：2026年7月