中国古代自秦代建立大一统封建王朝后，一直面临央地关系，尤其是央地事权划分的挑战。为此涌现出了秦代的中央统收统支事权划分模式、西汉初年分封制下郡国承包事权模式、中晚唐时期具有按比例承担的“两税三分法”等模式。

央地事权划分，无论是统还是分，都各有利弊。经事权分散到地方，更具有灵活性，可以创造出与民休息的环境，但容易导致地方豪族、世家攫取地方主导权。东汉末年、唐代中晚期的军阀、藩镇割据，形成尾大不掉的格局，创造出巨大的去中心化、离心化倾向。而在清代后期，因为太平天国运动的挑战，清廷不得已向汉族地方督抚下放了军事权力、地方治理权、新政开办权，最终使得清廷甚至无力控制，慈禧太后在世期间勉强能压制地方强势督抚，而在慈禧死后，政治局面迅速崩坏。

中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师崔军所著的《中国古代中央与地方事权划分制度史》一书，对照了秦汉时期、魏晋南北朝时期，以及唐宋元明清各代的央地政府结构，分析了各自承担的事权内容及其对应的财政收入保障、匹配的监察考课制度，最终提炼不同历史时期、王朝事权划分的思想与实践演变。

书作者概括认为，中国历代封建王朝尤其是大一统王朝，央地事权划分内容调整与变化具有一定的周期性——王朝初期会以民生事权为主、王朝中期非民生事权挤占民生事权、王朝中后期削减民生事权、王朝末期民生事权完全被挤出的规律。

之所以呈现上述演变规律，很重要的一点就是书作者提及的王朝中期会出现统治者骄奢淫逸，非民生开销大量增长。当然，这事实上可以进行更为深刻的研讨。比如行政治理能力、技术水平本身会限制朝廷对于地方的控制，王朝建立初期在政治、军事等等方面的进取往往在王朝中期停止而且会留下边疆防卫等沉重负担，这种情况下，朝廷会确保王朝防卫、政权延续的核心目标，会加速与地方实力派、豪族世家等妥协，建立起更为清晰的分包-承包关系。这必然意味着对地方控制的实际弱化，唐朝中后期之所以会表现出藩镇割据的极端化形态，其实是因为额外插入了安史之乱造成皇权被过度削弱的因素。

不仅如此，一个大一统王朝的建立，往往经历剧烈的政治洗牌，从中央到地方，旧有的豪族世家因为政治押注、站队的选择，会部分退出历史舞台，而正确选对押注对象的豪族世家与新贵共同形成新的利益格局。这对于任何地方而言，都意味着利益关系的重组——等到王朝中期的时候，利益格局固化，无形之中形成对于皇权的强烈排斥。而王朝的统一就避免不了这些利益集团的支持和服从。

《中国古代中央与地方事权划分制度史》这本书概括提出，封建王朝时期央地关系事权划分缺乏制度性。在强势君主或执政内阁推动下，大量民生事权政策，包括灾荒救济、社会保障、官学教育、农田水利等领域，多由地方政府组织财力、物力进行落实，而中央往往未能给予地方政府参与政策商议的空间，财力保障上也给予不足。而当皇权削弱，来自朝廷的支持甚至进一步降低，而地方官员和豪强还会借助朝廷催缴的名义，进一步敲诈百姓，“侵夺百姓利益与掠夺百姓财富的记载屡见不鲜，民生事权的履行很多时候成为地方官员与土豪劣绅敛财的工具”。最常见的就是历朝历代经常兴修水利、交通等工程，以徭役形式征调民力，地方官员趁机苛虐摊派。

书作者还梳理指出，以赈济灾荒为例，这是事关封建王朝统治稳定的重要事权，一般在大型灾荒发生后，中央会派遣专使勘验灾荒程度，而朝廷再确定赈济办法——然而在赈济过程中，上级监督受技术、人力等条件的约束会实质性削弱甚至缺失，因而赈济事权经常出现执行偏差，并爆发廉政丑闻。

所有王朝都力图增强地方控制，但行政治理能力与技术条件最终迫使央地事权划分最终走向地方常设事权机构增多、官员增加，行政负担沉重的方向。这事实上是古代许多王朝由盛转衰不可忽视的一个制度性因素。

央地关系实际上是从古至今中国政治的一个核心问题，随着政治、经济、社会、文化以及国家外部环境的变化，相应的制度设计和机制机构总是处于频繁变动之中。放眼世界，中央政府与地方政府的关系问题也没有一个确定无疑的最佳答案、最优制度结构。可以说，通过《中国古代中央与地方事权划分制度史》对于历朝历代央地事权划分的制度探索实践的介绍，可以帮助读者更好地理解中国政治与中国历史。

书中对于不同历史时期和王朝央地事权划分，以及在政治和历史实践中演变的介绍与评析，每一章都为读者理解具体制度在具体的历史背景下，应对和解决具体的问题、隐患、缺失得以建立，又是如何逐渐丧失制度活力并变成拖累王朝运行的新问题提供了详实史实。比如，明代的央地事权划分，比较有效地总结了宋元以及之前王朝的历史教训，制度搭建最初可谓是民本思想指导下的精妙设计，但这套制度下的灾荒救济事权划分体系，却很快崩坏；邮驿事业也同样如此。

所评图书：

书名：《中国古代中央与地方事权划分制度史》

作者：崔军

出版社：中国人民大学出版社

出版日期：2026年7月

（一审：戴佳运 二审：陈麟 终审：张维特）