宋明以降，黄河以南、长江以北的皖北地区一直是以水灾、贫穷和匪患而闻名的。当然，这是较唐宋而言的，因为在大唐帝国极盛的神龙、开元年间，供给中央政府长安的物资，主要来自于江淮。宋代的吕祖谦在他的《历代制度详说》卷四里说：“到唐时，全倚办江淮之粟。”伴随着运河自隋代开凿后，与唐宋帝国势运的盛衰消长，淮河流域也在旧黄河堤决，黄流夺淮及自身上游大别山洪的倾覆之下，皖北沿淮地区的发展亦由盛转衰，加之元明清三代治水乏力，遂让此地在此段历史的时空中与贫瘠、捻寇相牵。而此处作为大明王朝的龙兴之地，当国者当然要运用行政的手段对其家乡故土实施有效治理。那么当时的治理方式与效果是什么态势、有什么成效呢？上海师范大学人文学院历史系副主任、副教授郑宁所著《沉默的皖北---明清国家治理与地方社会》一书正是试图通过地方史的重构，重返皖北地方社会政治，与昔日的历史进行有效的对话。

元末受战火破坏较大的地区，主要在江淮和华北平原。明朝建国后，朱元璋在视察濠州（今凤阳）后说：“吾往濠州，所经州县，见百姓稀少，田野荒芜；由兵兴以来，人民死亡，或流徙他郡，不得以归乡里，骨肉离散，生业荡尽。”其对自己家乡首要政策，是移民来解决人口急剧减少和经济乏力的现状，作者在《帝乡的优待：移民变迁与社会构成》一章中说：“从吴元年到洪武末年，大约三十年的时间里，来自苏州、松江、嘉兴、湖州、杭州等江南府州，以及山西、广东、蒙古等地移民汇聚于皖北，分布在包括中都凤阳在内的各州县。按照当代学者估算，这一时期官方组织迁入凤阳府的移民总数约有50万人，而本地原有的土著人口仅14万左右。经过明朝初年的移民浪潮，皖北的社会构成发生了根本性的改变，绝大多数居民都是根基不深的外来人口。”

从经济学角度说，先期移民带来的建设性投资当然能拉动皖北地区经济发展的，但是明洪武十六年（1383年）三月，朱元璋向户部发出的上谕：“朕今永免凤阳、临淮二县税粮徭役，宜榜谕其民，使知朕意。”这样本地与朱元璋存有乡邻关系的百姓“土民”与囊括移民在内的“编民”遂在赋税上呈现不同标准。当然除赋税之外劳役政策亦是同样执行。那么明室这种带有明显地方族群保护色彩政策的直接效应有两处，一个是：“万历二十九年（1601年）编民与土民的丁额比例约为1：1.4，土民的人口很可能已经实现了反超。”而一个则是间接证实移民的自然性反迁。所以作者在书中得出这样的结论，中央政府的“帝乡优待政策虽然坚持施行了二百余年，但成效不如预期那么理想。”这是当政者忽视了在实现“民安田里”的经济基础，社会生产力的恢复与发展是至为关键因素。

皖北卫所的设立与州府赋税和徭役征缴的矛盾，始自于明太祖因欲改变皖北现状而作出人口迁徙政策及与之相关的地方治理的制度性安排。按理说传统地方行政制度安排是中央→州府→县，但明朝自立国初期在此外更设立卫所。明朝此制度设立的初衷，按照徐泓先生在《华夏再造与多元转型：明史》所述：“取征兵制与募兵制之优点，避其缺点，将全国人民一部分籍为军户，卫所军士由军户供给。每一军户至少出一丁应军差，赴指定卫所当军，保证兵源不缺。”此制度既无征兵制男丁人人应役，妨碍生产的缺点；又有募兵制长期入伍训练和实战，作战技术娴熟的优点。《明史·兵志》说：“盖得唐府兵遗意。”所不同是唐府兵在兵府“按地征兵，乃(在原地)设为集训管理”明代的卫所则从全国各地军户“集得之兵，分调各地而设为管区”。“自京师达于郡县，皆立卫所。外统之都司，内统于五军都督府。卫所建置广布于全国各处。1个卫下辖5个千户，又下设百户、总旗、小旗，定额旗5600人。隶属卫所者为军户，与州县民户相相互区别。”

本书作者在第四章《不服管与管不住：地方治理的难题》中说：“在明朝的制度设计中，都司卫所与布政使府州县并列存在，各大自独立运行，但现实中，军政与民政往往很难泾渭分明。”以凤阳县土地为例，作者征引嘉靖《中都志》记载 “凤阳府境内军垦土地总计19501.36顷，凤阳府官民田土总数则为53077.55顷。两相对比，军事体系与民政体系统辖的征税田土面积约为1:2.72。”而江淮之地的田地实情又是什么情况呢？据元人王祯在其所著《农书》说：“盖江淮之间，地多薮泽，或濒水不时渰没，妨于耕植。其有力之家，度视地形，筑土作堤，环而不断，内容顷亩千百，皆为稼地。后值诸将屯戍，因令兵众分工起土，亦效此制，故官民异属。复有圩田，谓叠为圩岸，扞护外水，与此相类。虽有水旱，皆可救御。凡一熟余，不惟本境足食，又可赡及邻郡。实近古之上法。将来之永利。富国富民，无越于此。”（李剑农著《宋元明经济史稿》）时至今日，淮河沿岸的乡村地名著以“圩、堰、湖、台”通名即为田地处境之实录。 

此外，人口则更突出，作者征引万历年间编修的《太和县志》与《怀远县志》：“按照万历年间的数据，太和县有民户11572，口52814，平均每户4到5口； 军户为407户，5338口，平均每户超过13口，是本县民户的约3倍，怀远县军户的规模更大，万历年间怀远有军户605，口1045，平均每户达到17口之多。”

如此众多军户与人口在承平之际只是土地与劳役上和地方府州的矛盾，而等到了后来辽东战事征饷，便有了寿州卫、泗州卫、宿州卫、颖州卫公然抗饷的情况发生。理论上的理想状态下，卫所的官军的粮饷应该就近供给，此既可降低运输成本，又可减少损耗。但对水患不断、地瘠民穷的皖北卫所而言，此是不可能完成任务。这样便有了“虚空的账本：中都粮饷的供给困境”和“双输的困境：月粮与州卫冲突”。

如果说土地关乎民众生产的种植的生存生活发展问题，那么军户的嵌入对土地占有和军事任务以外徭役负担，实质是难以调和的地方治理矛盾。而这一矛盾下，地方的精英自然要与官府进行解决现实问题的平衡博弈。“拥有功名的科举精英无疑是皖北地方社会中最有权势的群体，也最有资格成为‘话事人’他们能否成功扮演中间层的角色呢？”作者在书中第八章着重讨论地方精英在基层社会治理中实际效应问题。在国家社会承平之际，他们在地方基层社会中所发挥的乡贤乡绅在解决基层矛盾上，当然是有力有效的，但到了明末清初动荡的时代，“生计日蹙”的他们又有什么能力与力量来统此残局呢?即使朱元璋于开国之时有“所急都衣食，所重教化”初衷和颁布《大明集礼》，以及后来在功臣与乡贤的人物塑造与宣化，但这一切仍然是要建立在整个皖北地区的民众在生产生活有保障的前提下，但明室自开国到被清室鼎革，却始终在小修水利的修修补补，而不能对横贯皖北腹地淮河进行极具战略性彻底有效治理，打通能使黄淮之水直泄东海的渠道。黄河的改道以及朝廷着眼漕运引黄河水南延淮河，这个当然仍是以牺牲局部换来大局稳定权宜之计。但到了晚明，潘季驯为把皖北北部上游黄河以及淮河上游洪水引导至洪泽湖，遂筑高家堰（今洪泽湖大坝）“以堤束水、以水攻沙”短期的“一岁之间两河归正，沙刷水深，海口大辟”显著成效，却从此让整个淮河流域深陷每年季度性洪水困局之中。

潘季驯于万历七年的高家堰（今洪泽湖大堤）截淮大工程之后，黄、淮、运的灾祸却从未见少。“万历十七年六月，黄水暴涨，决兽医口月堤，漫李景高口新堤，涌入夏镇内河，冲坏田庐、淹死百姓无算。万历十八年，黄河大溢，徐州城内黄水淹积逾年。”（马俊亚先生《被牺牲的“局部”·保漕大局下的政策误区》）而实际上，有学者以世纪为单位对近500年淮河中游凹地水灾所作分析表明，修筑高家堰至黄河在1855年改道期间，水灾的频率明显地增加。未修高家堰的15世纪，水灾仅4次，修筑高家堰的16、17世纪分别达22、23次，18世纪更达35次。

作为明朝中央政府明显带有短期功利性而没有具备长期战略的治水决策，从太祖朱元璋到思宗朱由检，没有汲取魏晋南北朝梁武帝浮山堰对的教训，于淮河的治理策略始终还是围堰梳引上打转转，“浮山堰在高家堰西部五河地区，此处淮河河底低于洪泽湖底尺有余（苏民生、武同举《促进导淮商榷书（民国十二年一月）》）。浮山堰蓄水几乎淹没了寿县城，洪泽湖（高家堰）蓄水时睦的淹水面积显然也能淹没大部分皖北地区。（马俊亚先生《被牺牲的“局部”·从沃土到瘠壤》）”这样自淮水一旦泛滥，上游饱受水位积水难泄的压力，下游苏北头顶巨大水盆恐惧，行洪、蓄洪区域的划分，无疑正是明朝以来国家治理淮水方略上的局限。这个或也是清军入关后为什么没能像“两汉”“两晋”“两宋”再整出个“明后明”重要因素，清军南侵，明室的龙兴之地的毫无建术本身是能说明问题，而等到了晚清捻军于皖北出现，这也就不难理解了。至少现存的史料可以充分证明，明清两代，皖北地方社会治理有效时，必然是当时的国家治理淮河水患上的有效。而当制度失灵之时，由淮水洪灾必然带来的直接间接效应是关键因素。“行洪”“畜洪”区这些为缓解释放淮河主干洪水压力划定区域，于此生息的民众来说是灭顶之灾，“仓廪实，知礼节；衣食足，知荣辱。”生产生活环境屡屡忍让洪水浸袭，只能会让制度失灵，不可让使制度有效。而从根本上改变这一现状的，则是要到1949年后，“一定要把淮河修好”和拓展淮河下游人工入海和苏北灌溉总渠建成，几百年历史地理问题总算遂得抒解。所以观察讨论国家基层社会治理无论是从夏商周开始，还是到明清以降，水患清理一直高层重要的战略性决策之一，从古代先民对夏禹的尊崇，到至今夏秋长淮流域、东北嫩江流域的防洪与搞旱准备，其成功与否，直接关乎着基层社会治理制度的有效与失灵。

钱穆先生说：“历史学有两只脚，一只是脚是历史地理，一只脚就是制度。”郑宁教授所著《沉默的皖北》一书，可说既踩住淮河流域这个带有鲜明历史地理方位地域符号，又踩住地方社会政治制度这一主题和主线，通过史实和方志史料，较为全面的还原了明清皖北基层社会治理得与失，其为现代化的国家基层社会治理提供了历史性借鉴与参考。要说锦上添花，若其书能于明清中央政府在治淮治黄战略决策方面加以分析讨论，则更有助于检讨明清两代在基层地方治理方略上得失与成败。所幸马俊亚先生已著《被牺牲的“局部”·淮北社会生态变迁研究（1680-1949）》，从治水角度比较系统的讨论过这个问题。郑宁教授所著此书正与其并驾齐驱、互补长短、相得益彰，两书合而观之，则成为观察明清皖北社会基层治理的有效有力的“历史模型”。

（作者：陈永跃）