清王朝“病了”，这在康乾盛世之后的嘉道两朝已经成为士大夫的共识。

承平日久，积弊日显。为何会出现这种问题，黄式三在《变法说》中引用唐代陆贽的分析，认为制度本身是蕴涵先王之道的设计，但道有不能彰显之处，就容易产生问题。

新出版的《积弊：清朝的中叶困境与周期感知》一书指出，积弊被认为是法弊。当时有两种代表性的看法，有认为制度本身就会产生“原罪”，也就是“法立弊生”，制度建设越多，就越可能出现弊端，也就是现在所说的制度套利空间。另一种看法是“法久弊生”，也就是持续施行而累积产生问题。

正是基于两种不同观念，所以对于如何革除积弊，就有不同的思路。而具体到不同政策领域，政策思路也就不同。有些制度被认为本非“善法”，随着时间累积，其问题渐趋放大，所以改革就必须从重立善法做起。而有些制度本为“善法”，但在长期执行中，因为执行不善，或时势变迁，逐渐积弊，所以就需要明晰立法之初的原意，剥离掉积弊。

积弊，“积”的形成，就是制度创造出来后，会形成增附的惯例、操作方式、定制，“在成法的空隙处繁衍，处于制度化过程中的不同阶段”。书中以制度的稳定性、规范性、普遍性、权威性为标准划分了清代的制度体系：第一，如《大清会典》为代表的类似于宪法级的制度，稳定性很高，也很难找出积弊依附之处；第二，就是所谓“定例”，也就是经过编纂、钦定、朝廷和省级官方通过正式制度确认的条文，包括各部院衙门的则例、各省的省例，这些条文会经常出现增补删改。第三，就是繁多芜杂的成例、章程等，包括部院与省级行政部门之间的公文，还有地方制订的章程，没有经过正式的编纂程序，但事实上参照正式制度进行运行。第四，未经过文书载体支撑的例案，但在实际行政中运行的规则，比如陋规，还有所谓的潜规则。

书作者指出，清代制度体系突出的繁复与不稳定性，聚焦在“例”上。各种成例成为规章，比如规范官员行为成例的数量在1800年前至少增长到五倍，在之后还继续激增。这意味着各级官府运作需要遵循的规章和成例数量巨大，成为后来者的沉重负担。而且，诸如漕运、盐政等具体事务，还充斥着大量的非正式例案。“制度体系由完备而繁多，予人复杂、束缚甚至无所适从之感”。

成例、例案众多，让人束手束脚，行政效率低下，另一方面，深谙规则运作之妙的钻营者其实能够找到逐利空间。因为依据制度对不规范做法进行纠偏、查处，也必然需要查找援引大量的成例、例案，可谓繁琐。事实上，从康乾盛世开始，积弊一直在不断治理，但又重新形成成例和例案。

一些情况下，诸如盐务，为了填补既有制度不足、制度缺陷，创造出一些的补充办法、规则、定例、例案，在创造之初使得问题得以良好解决，发挥了补充和润滑的作用，但这些补充规定延续下去，却在后来带来了严重的问题。

书中援引嘉道两朝多位官员的看法指出，积弊滋生成为滚动的雪球，不仅降低了衙门的运作效率、增加了朝廷的财政困难，而且也使得诸如盐商、漕运商人以及民众面临着巨大负担，大量的国家资源、社会资源消耗在贪污腐败、陋规占用以及无效浪费中。

很多制度，哪怕是根据偶发例案创造出的补充制度，一旦稳定运行，就必然意味着机构、人手层层叠叠地增长，诸如一向能够创造出丰沛收益的两淮盐务，就滋生出大量的冗员，收费环节大大增加。这些收费是供养冗员的前提，所以不裁撤冗员就不可能清理乱收费。但所有冗员似乎都可以举出自己的工作环节、职权创立的必要性理由。

魏源曾说过，“休养日久，生齿炽而机变滋，人心日趋于利，利出于二孔，而不归于上，不归于民”。书作者指出，各色人等都被制度利诱而变形塑形，生长出“盗臣”、“劣矜”、“豪奸”、“绅户”，随着时间累积，对于官府和官员形成挟制之势，哪怕主政官员有心进行变革调整，也将无济于事。

比如陋规，从州县到胥役、旗丁，不同等级、不同节点都要伸手要钱，所谓“浮收”，这就是制度体系衍生出来的财政贪腐，个个都能找到所谓的成例、例案依据。

书作者还谈到，当时的政务之弊还引发了大量的司法与社会问题，比如移民与土民之争，经常酿成激烈的民斗。在边远省份，小规模的民变更是频繁出现。

这种情况下，从朝廷到地方官府，很多官员入仕较久，必然因此变得暮气沉沉，从不敢有所作为变成懒得有所作为。官府上上下下讲求通融。而当修建民生基础工程，也要首先考虑各级经办衙门和官员能够牟利多少，还要在申请经费和项目时预先为审批部门留出回扣金额。所以，行政手法在嘉道两朝最常见的是“弥补”、“挪移”、“设法”。

一旦有人言及改革，就会受到积弊、积习中人的抵制。这些利益群体一方面会借助游说力量，也就是利益关系链条上的共谋，设法阻挠改革，另一方面即便改革得以启动，也会在推行中百般阻挠。

包括旧制度的批判者也会对改革抱以怀疑态度，道理很简单，那就是取消旧制度、建立新制度会带来新的问题，甚至新制度解决有限的旧问题后，会创造出更多的积弊。“为了治弊而使制度丛脞，是弊之大者”。

所以，这也就出现了清代中后期，一些被称为治世能臣的大员在地方改革中，采用的剥离旧有复杂制度，使得新制度渐趋简易，便于操作，并因此清理附着在复杂机制、流程上的寄食者。

书名：《积弊：清朝的中叶困境与周期感知》

作者：孙明

出版社：上海人民出版社·世纪文景

出版日期：2025年10月