城市不仅是一个小型政治系统，而且也是一个相对独立的财政体系。全球范围内，绝大多数城市都不可避免服从于所属国家或地区的整体利益，行政权限也自然低于所属国家或地区的政治权力。
很多国家和地区也都建立了完善的财政再分配体系，城市很多情况下并不能支配它所能获得的全部税收，正如城市获得的洁净用水、清洁能源以及存在环境代价的电、石油、天然气，还有劳动力资源，成本也并不全部由城市承担。更不用说，城市安全防卫的非经济成本，通常也是由更小的城市以及农村分担的。这其中的复杂关系如果纳入纯粹的市场核算，是不现实的。这也决定了一个国家或地区内部出现财政上的转移支付，所具有的的天然合法性。
城市的治理和运转，是在受到相对严格限制的情况下实现的。城市的治理和运转，服务于城市利益。城市利益显然不是城市里所有个人利益的总和，每个人的欲望、利益、偏好都不同且不断变动。有人希望修建更大的机场、更加便捷的高铁，得益于外来游客刺激发展的城市商业、旅游业；但也有人认为这些过于现代化的设施以及外来游客，加剧了交通拥堵，带动了物价上涨，让自己的生活乱糟糟。有人想要更多的、廉价的公共补贴住房；也有人希望建造户型更大、层高较低、拥有更多配套绿地的商品房。有人希望继续大力提高失业补贴以及其他各项福利补贴；但另一些人希望削减这些福利项目，降低税收。
通常而言，城市政治议程即是为不同利益立场、偏好的人们创设表达的空间，推动协商和彼此妥协。但这一定义本身是理论层面的。重要但在政治上弱势的群体的利益，显然很难得到有效保障。而且，正如哈佛大学政府学院教授保罗·彼得森在其所著的《城市极限》一书中所谈到的那样，大多数城市的政策并不总是经过热烈讨论后敲定的，而是日常决策的正常结果——经由各个专业化的职能部门。这其中，只有极少数过度损害某类群体的政策，在激起强烈反弹后，才可能进入纠错机制，而其他政策则正常运行。
保罗·彼得森认为，城市政策只要有益于保持或提高了城市的整体经济实力、社会声望或政治权力，就可以说符合城市利益。至于这些政策本身有没有引起利益的此消彼长，是否存在补偿机制，则是另一个层面的问题。
当然，每个政策都有主要目标，也就是保罗·彼得森所指的整体经济实力、社会声望、政治权力中的一个。许多政策的第一目标是追求经济利益，这就是为什么城市公共部门通常会积极致力于本地产业的商品对外销售，打通商路，鼓励外有市场的消费者购买本地服务。为了实现这方面目标，城市需要有效利用土地、劳动力、资本三大生产要素，为之出台促进政策，比如当专门人才或劳动力存在短缺时，就必须致力于出台相应的促进政策。虽然这种促进政策有时也会招致本地的利益群体的不满（外来人才或劳动力的进入，会削弱利益群体的谈判地位）。
公众天然会倾向于支持许多没有经济收益的政策，比如旨在创建福利、补贴、机会平等、公共服务供给均衡化的再分配政策，以及相类的转移支付政策。《城市极限》书中还指出，城市的经济利益很多情况下与居民生活质量利益存在分歧，居民希望获得良好生活，分享高净值项目带来的税收、就业机会，却不希望这些项目出现环境等方面的问题。但排斥了这类项目，往往又会极大地削弱城市的财政来源，进而降低政府为居民提供公共交通、道路、学校、医疗卫生、治安等方面公共服务的能力。
所以，城市治理与发展，就不得不巧妙在财政税收来源、经济增长活力、财政能力、服务供给成本、服务需求等方面争取达成平衡。无论是中国还是其他很多国家和地区的多数城市，都很难完全取得这方面平衡，所以不得不仰赖于转移支付（在美国，叫做“联邦政府援助”）。《城市极限》书中也指出，在美国，联邦政府在教育等公共服务中的作用日益重要，主要通过政府间转移支付系统来实现。
事实上，正是因为中央政府通过特定税种获得的财政收入，再予转移支出，才有效地推行了地方政府很可能完全没有意义推进落实的政策目标。比如，20世纪60年代美国推出的“伟大社会计划”，此举在于援助贫困人口和弱势人群，使之获得必要的公共服务，以获得起点公平。仅1965年，美国国会就颁布了21项卫生计划、17项教育计划、15项经济发展计划、12项解决城市问题的计划、4项人力培训计划和17项资源开发计划。美国联邦政府向州和地方政府的转移支付，就从1962年的77亿美元增加到了1973年的47亿美元。美国联邦政府的转移支付，在较短时间内实现了如果交由城市政府落实需要更长时间的政策目标，缓和了社会矛盾，推动了种族平等（虽然结果依然不能令人满意，但比起之前有了很大程度上的改善）。
《城市极限》书中也谈到了学区房问题。有经济能力且对高品质教育存在有效需求的个人，愿意去名校云集的社区居住。而没有这方面需求或者无力担负这方面需求的人们，则在其他社区居住。这种状况的持续和发展，在美国许多城市分化出现了高品质学区、一般学区、品质较差学区等区域。同样仰赖于城市财政支持的基础教育、高中教育，学区分化显示出了极大的不平等——而且，学区分化也改写了城市居民的择业逻辑，进而对于城市不同区域的经济增长造成重大影响。这也显现了城市改革的必要性。
书名：《城市极限》
作者：（美）保罗·彼得森
译者：冯剑军
出版社：东方出版中心
出版日期：2022年2月
